Cái giá của đặc khu kinh tế

.LTS: Theo Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Thị Kim Ngân, việc hình thành Luật Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt Vân Đồn, Bắc Vân Phong, Phú Quốc (sau đây gọi là Luật Đặc khu) là điều tất yếu, “không thể không ra luật”. Tuy nhiên, giữa việc có luật và việc thành lập, vận hành thành công các đặc khu kinh tế vẫn còn nhiều vấn đề cần làm rõ. Chuyên đề này sẽ tập trung phân tích các kinh nghiệm từ Trung Quốc và các nước khác trong việc thành lập và điều hành các đặc khu, từ đó suy ngẫm đến tình huống của Việt Nam.

Những băn khoăn về dự thảo luật “đặc khu”

Thiết kế luật đặc khu không chủ đích đánh đổi quốc phòng lấy kinh tế

Đặc khu còn đang bàn, giá đất đã lên cơn sốt

Thông tin về đặc khu

Phú Quốc cần khoảng 900.000 tỉ đồng vốn đầu tư trong giai đoạn từ 2016-2030. Ảnh: MAI LƯƠNG

“Chiến tranh đất đai” (land war) là thuật ngữ thế giới dùng để nói về các cuộc chuyển giao đất tại Ấn Độ hơn một thập kỷ qua. Đó là một loạt xung đột gắn liền với sự tước đoạt ruộng đất của người dân để giao vào tay chủ đầu tư từ năm 2005, khi luật mới về đặc khu kinh tế được thông qua ở nước này.

Đầu năm 2007, tại Nandigram, Tây Bengal, một cuộc chiến đất đai đã diễn ra khi người dân địa phương chống lại việc chính quyền ép họ chuyển nhượng khoảng 5.800 héc ta đất cho một đặc khu kinh tế mà tập đoàn Salim Group ở Indonesia muốn mở. Đó không chỉ là mảnh đất canh tác mà còn là đền đài, nhà cửa, trường học của người dân. Kết quả, 14 người đã bị giết, nhiều phụ nữ bị hãm hiếp, đánh đập bởi cảnh sát và nhân viên chính quyền địa phương. Một số nghiên cứu sau đó khởi lên từ “cuộc chiến đất”, trong đó phần lớn là nông dân chống lại sự xâm chiếm đất đai của các công ty phát triển dự án. Trong lúc giải lao tại nơi làm việc, tôi hỏi một đồng nghiệp người Ấn rằng đặc khu kinh tế có lợi cho Ấn Độ không? Anh kể tôi câu chuyện trên và bảo hãy tìm đọc thêm những bài báo viết về điều đó. Tôi về tra cứu và đọc. Dù đã có hơn 4.000 đặc khu kinh tế trên toàn thế giới nhưng những mô hình thành công như Thâm Quyến của Trung Quốc là rất ít, chưa nói đến cái giá phải trả cũng không nhỏ. Bất giác, tôi cảm thấy đây là một canh bạc đầy mạo hiểm khi đổ một số tiền lớn vào các đặc khu kinh tế.

Trong những năm cuối thập niên 1990 và đầu những năm 2000, các nghiên cứu về đặc khu kinh tế thường được nhắc đến như một mô hình thành công kinh điển. Tuy nhiên, càng về sau, đặc khu kinh tế càng lộ diện những mặt tối của nó. Ở rất nhiều quốc gia ngày nay, những kỳ vọng ban đầu về một “phòng thí nghiệm thể chế” đã hoàn toàn tiêu tan, thay vào đó là những ưu đãi quá mức cho các nhà đầu tư chiến lược.

Phải đầu tư quá lớn

Các kết quả nghiên cứu thực nghiệm và thực tế diễn ra vài năm gần đây cho thấy đặc khu kinh tế ở Trung Quốc chỉ có tác động thúc đẩy trong ngắn hạn ở giai đoạn đầu của tiến trình phát triển của nước này, và các đặc khu ra đời sau không thể tái hiện thành công của Thâm Quyến nữa.

Để trả lời câu hỏi liệu Việt Nam đầu tư cả triệu tỉ đồng cho ba đặc khu liệu có hiệu quả hay không, tôi nghĩ nó phụ thuộc vào người trả lời là ai. Nếu đó là những chính quyền đặc khu hay nhà đầu tư, tự nhiên họ sẽ trả lời là có, vì với những ưu đãi như vậy, nhà đầu tư và chính quyền sẽ thu hút đầu tư nước ngoài vào đó, phát triển những khu ăn chơi, giải trí để tôn lên cái ảo ảnh phồn hoa và đóng góp vào con số tăng trưởng GDP của những đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt này.

Thế nhưng, đặc khu kinh tế là mô hình không miễn phí. Theo ước tính của Chính phủ, đặc khu Vân Đồn cần vốn đầu tư khoảng 270.000 tỉ đồng giai đoạn 2018-2030. Đặc khu Bắc Vân Phong giai đoạn 2019-2025, theo tính toán của tỉnh Khánh Hòa, cần 400.000 tỉ đồng, còn Phú Quốc cần khoảng 900.000 tỉ đồng trong giai đoạn từ 2016-2030. Những con số đầu tư tổng cộng hàng triệu tỉ đồng này, cùng với những ưu đãi đặc biệt về thuế và đất đai, thủ tục, và khả năng cho thuê đất ưu đãi tới 99 năm, chắc chắn sẽ mang lại lợi ích khổng lồ cho những nhà đầu tư may mắn được “chia phần”.

Với những con số như vậy, đây có thể không phải là cuộc cờ bên nào cũng thắng, mà giống một canh bạc hơn, và cái giá phải trả ban đầu để chơi canh bạc này là rất lớn. Cái giá để duy trì canh bạc này có khi còn lớn hơn.

Những cái giá phải trả

Thứ nhất, cái giá phải trả của các đặc khu là một môi trường kinh doanh phân mảnh. Với những ưu đãi đặc biệt của từng đặc khu, một hệ thống luật không đồng nhất, chúng góp phần đẩy nhanh sự bất bình đẳng trong phát triển kinh tế ở các địa phương khác nhau. Nó còn gây sức ép khiến chính quyền địa phương làm ngơ trước các hành động gây ô nhiễm môi trường.

Quan trọng hơn, khi các địa phương có thể sống nhờ ưu đãi nhà đầu tư nước ngoài, họ không cần quan tâm nhiều đến đầu tư phát triển năng lực sản xuất hay chia sẻ khó khăn với các doanh nghiệp nội địa và cũng bớt đi nhu cầu đầu tư mạo hiểm hay sáng tạo. Họ mặc nhiên thiên về bảo vệ lợi ích cho nhà đầu tư nước ngoài. Nhà đầu tư sẽ đổ vào những nơi có ưu đãi nhất. Nó tạo ra tâm lý khiến nhà đầu tư ở những tỉnh khác sẽ “ép” chính quyền địa phương chạy theo các chính sách ưu đãi thuế và đất đai kia hoặc bằng cách nào để giao cho họ những mảnh đất đẹp mà người dân đang sống trên đó, hay thậm chí làm ngơ những tranh chấp về tai nạn lao động và đồng lương của công nhân. Và sau khi vắt kiệt địa phương đó, họ sẽ rời đến nơi nào ưu đãi hơn.

Đó là mặt tối của đặc khu kinh tế ở Trung Quốc mà hàng trăm bài báo quốc tế đã miêu tả. Kết quả nghiên cứu gần đây cho thấy đặc khu kinh tế khiến trình độ phát triển giữa địa phương có ưu đãi và không được ưu đãi ngày càng giãn xa tại nước này.

Cái giá thứ hai, là số vốn khổng lồ và chính sách bỏ ra ban đầu rất có khả năng đi lạc hướng. Nó có thể bị “lái” để phát triển các khu giải trí, nghỉ dưỡng, casino hay cái gì khác chứ không phải là các khu công nghệ cao và các mô hình kinh tế bền vững như người ta vẽ ra. Có người nói nhờ đầu tư nước ngoài mới có thể tạo việc làm cho người dân địa phương. Điều đó đúng. Nhưng trong khi ích lợi cụ thể cho người dân địa phương còn khá mơ hồ thì điều thấy ngay là tiền thuế và đất đai ưu đãi không đi vào ngân sách để chi cho giáo dục, y tế.

Tôi nghĩ, trong điều kiện của Việt Nam, việc cho thuê đất ưu đãi lên đến 99 năm là một con số gây quá nhiều lo lắng. Cho thuê đất 99 năm chỉ để làm casino thì có lợi cho đất nước thật không? Trong khi đó, những “phòng thí nghiệm về thể chế” như nhiều người mong đợi ban đầu đã bị đem xa khỏi các trung tâm nhân lực chất lượng cao như TPHCM và Hà Nội.

Cuối cùng, đặc khu có thể làm trầm trọng hơn sự phân cực giàu nghèo. Sự bất bình đẳng về môi trường kinh doanh và thu hút đầu tư nước ngoài sẽ dẫn đến sự bất bình đẳng trong thu nhập và cơ hội giữa người dân trong cả nước. Những phồn hoa được các đặc khu tạo ra thực tế ở các nước đi trước đã không lan tỏa đến những người nghèo đang bị bỏ rơi trong xã hội, những công nhân đang bị đối xử bất công trong các vụ tranh chấp tai nạn lao động và những người dân đang đấu tranh đòi giữ đất. Phân cực giàu nghèo càng cao thì cái giá phải trả càng lớn trên mọi bình diện trong đời sống xã hội. Khi một người quá nghèo và nhìn thấy người đã giàu càng giàu quá nhanh, họ sẽ làm gì?

Như là một canh bạc?

Gọi đặc khu kinh tế là một canh bạc là vì không có gì đảm bảo nó sẽ thành công. Một người bạn đang làm việc tại một quỹ đầu tư ở Trung Quốc cho tôi biết đặc khu kinh tế chuyên về tài chính ở Thượng Hải (gọi là khu tự do thương mại Thượng Hải) năm 2013 bị thất bại. Một nghiên cứu trình bày ở hội thảo Royal Economic Society uy tín của nước Anh phân tích số liệu tăng trưởng kinh tế của 270 thành phố ở Trung Quốc trong 23 năm và thấy rằng các thành phố có đặc khu kinh tế chỉ có được lợi ích ngắn hạn về tăng trưởng ở giai đoạn đầu, nhưng tốc độ tăng trưởng dài hạn hoặc năng suất lao động trong dài hạn không cao hơn các thành phố không có đặc khu kinh tế.

Nói tóm lại, các kết quả nghiên cứu thực nghiệm và thực tế diễn ra vài năm gần đây cho thấy đặc khu kinh tế ở Trung Quốc chỉ có tác động thúc đẩy trong ngắn hạn ở giai đoạn đầu của tiến trình phát triển ở nước này, và các đặc khu ra đời sau này không thể tái hiện thành công của Thâm Quyến nữa. Về dài hạn, đặc khu kinh tế không cho thấy nó đem lại sự thay đổi nào đáng kể trong năng suất lao động của khu vực có đặc khu. Trong khi đó, nó tạo ra một môi trường pháp lý và kinh doanh khác biệt ở nhiều vùng khác nhau trong một quốc gia.

Đặc khu kinh tế, với vai trò là một phòng thí nghiệm về thể chế để lan tỏa những kinh nghiệm thành công ra cả nước, là một ý tưởng hay. Nhưng càng về sau, những kỳ vọng ban đầu về một phòng thí nghiệm thể chế đã hoàn toàn tiêu tan, thay vào đó là những ưu đãi quá mức cho các nhà đầu tư chiến lược.

Tôi tin rằng quốc gia thật sự đặc biệt là quốc gia không cần đặc khu kinh tế mà vẫn lớn mạnh.

(*) Giảng viên Đại học Bristol, Anh